کفایت دولت برای تحول‌بخشی

   بهادر شکری- کشورهای در حال توسعه , جوامع رو به رشد , جهان سوم, همه عناوینی برای توصیف گروهی از کشورهاست که دارای تشابهات اقتصادی , سیاسی , اداری , اجتماعی , فرهنگی , فنی و تکنولوژیک هستند . یکی از جنبه های مشترک بین کشورهای جهان سوم , خصوصیات نظام اداری حاکم بر این جوامع و مشکلات ناشی از آنهاست. خصوصیات مذکور به گونه ای مشابه هستند که این کشورها را به نحو بارزی از دیگر ممالک متمایز می سازد. خصوصیات و مشکلات نظام اداری حاکم بر این قبیل کشورها , زیربنایی است و از ویژگی های آن می توان به چالش هایی مشترکی که می توانند باعث کاهش توانمندی های اقتصادی, کاهش کیفیت خدمات عمومی, تضعیف حکمرانی خوب و توسعه پایدار شوند. سیاست گذاری در جهت مقابله با چالش های نظام اداری در کشورهای جهان سوم بسیار حیاتی است. در هر برنامه ریزی, رویکردها و راهکارهای مورد استفاده بسیار مهم هستند. برنامه ریزی باید با توجه به شرایط محلی و ویژگی های خاص هر کشور و منطقه صورت گیرد. این شامل فرهنگ, تاریخچه, و شرایط اجتماعی و اقتصادی است. با این حال, توصیه می شود مطالعات گسترده تری در این باب صورت پذیرد.
بحث چالش های نظام اداری ایران بحث تازه ای نیست،این جریان سابقه بسیارطولانی دارد.. میدانیم که پیشرفت برای هر کشوری جزئی از فرهنگ آن کشور است .ارزش ها وباورهای هر جامعه نیز سازنده ی فرهنگ آن جامعه است.پس پیشرفت برای یک جامعه هم ارزش است و هم پیشرفت . ارزش است چون قابل چشم پوشی نیست . چیزی نداریم جای آن بگذاریم ،قابل فروش نیست . نمی توانیم جز پیشرفت چیز دیگری داشته باشیم. باوراست چون درآن تصمیم گیری نیست،حق انتخاب نیست، نمی توانیم بگوییم پیشرفت نداشته باشیم و  چیز دیگری داشته باشیم . نظام اداری هم برابر مقدمه قانون اساسی  مسول تحقق اهداف  فرهنگی جامعه است، پس نظام اداری باید  هم  ارزش محور وهم  باورمحور باشد.
امروزه مشکل جوامع عقب مانده عمدتا نداشتن قانون و قانون گذار نیست مشکل اصلی در نداشتن مجری و دستگاه های اجرایی کارآمداست. میتوانیم به صراحت بگوییم که خوشبختی و بدبختی یک جامعه حقیقتا"در دست نظام اداری است .چون  اندیشه ها ،نظریات ، افکار، منویات یک ملت  در نهایت به دست مجریان لایق   به اجرا گذاشته میشود . چه بسا  نظرات با ارزشی که زمینه اجرا پیدا نمیکند و بلا اثر باقی میماند .  متاسفانه نظام اداری ما نیز از این مشکل مبرا نیست و نمی توانیم بگوییم که از نظام اداری خودمان لطمه نخورده ایم. ولی میشد با تدبیر و تمهید جلوی این لطمات را گرفت .
حکمرانی خوب (Good Governance) به‌عنوان راهبرد تحقق توسعه که ریشه در ادبیات توسعه پایدار، اقتصاد سیاسی و مدیریت دولتی نوین دارد، یک چارچوب نظری و عملیاتی است که نحوه تعامل دولت‌ها، نهادهای عمومی، بخش خصوصی و جامعه مدنی را برای دستیابی به اهداف توسعه‌ای، کارایی اداری و عدالت اجتماعی تنظیم می‌کند. این کارکرد اصلی جز در سایه چابک‌سازی نظام اداری کشور و رسیدن آن به سطح بالایی از بلوغ سازمانی میسور نیست. گذار از حکمرانی دستوری به سمت حکمرانی شبکه‌ای و جایگزینی مدل بالا به پایین در تعامل نهادهای دولتی-مردمی یک اولویت فراگیر اصلاحاتی است که لازمه آن شفافیت مالی و کاهش فساد قبل از پرداختن به مباحثی مثل مشارکت سیاسی است.
تعریف اصلاح نظام اداری
نظام اداری مجموعه‌ای از ساختارها، قوانین، فرایندها، نهادها و منابع انسانی است که وظیفه برنامه‌ریزی، سازماندهی، هدایت و اجرای خدمات عمومی را بر عهده دارند. این نظام به عنوان بازوی اجرایی حکومت، مسئول ارائه خدمات عمومی، اجرای قوانین و تحقق اهداف و سیاست‌های دولت در جامعه است.
اصلاح نظام اداری به مجموعه اقدامات برنامه‌ریزی‌شده برای بهبود ساختارها، فرایندها، قوانین، فناوری‌ها و شیوه‌های مدیریتی در بخش عمومی گفته می‌شود. هدف از این اصلاحات افزایش کارایی، اثربخشی، شفافیت، پاسخگویی و کیفیت خدمات عمومی است تا دستگاه‌های اجرایی بتوانند متناسب با نیازهای جامعه و تحولات محیطی عمل کنند.
پیامد نهایی اجرای این اصلاحات، دستیابی به دولتی توانمند، چابک و پاسخگو است. در چنین دولتی، میزان فساد اداری بسیار اندک و عدالت اداری، پاسخگویی و شفافیت در دستور کار قرار دارد. نظر به نارسائی‌های موجود، بهبود وضعیت کشور باید در دستور کار مدیران و تصمیم‌گیران کلان کشور قرار گیرد.
اهمیت مسئله اصلاح نظام اداری
مسئله مهم این است که اصلاح نظام اداری کشور، متناسب با تغییر پارادایم‌ها جهت اداره امور نیست. از طرفی دیگر هم میل مطالبه‌گری بشر از ابتدای خلقت و میل به توسعه یافتگی دولت‌ها از طرفی دیگر به تغییر پارادایم‌ها در زمینه حکمرانی خوب دامن زده است. ازاین‌رو، تغییر پارادایم‌ها موجب واکاوی مجدد خط‌مشی‌ها دولتی، باز تفکر نوع حکمرانی می‌شوند. در عصر حکومت دیجیتال، تازه‌ترین پارادایم با محوریت حکمرانی دولت است.
پارادایم نوظهور دولت باز مترادف با دولت الکترونیک یا دولت کارآفرین نیست. حکومت باز را افق شفافیت حاکمیت و صدای شهروندان در فراگردهای خط‌مشی عمومی توصیف می‌کنند. با این تفاسیر حکومت باز به منزله یک مدل حکمرانی، مبتنی بر شفافیت، مشارکت و همکاری است. در حکومت باز موضوع‌های گوناگون مدیریت دولتی مانند شفافیت، پاسخگویی، دسترسی به اطلاعات مطرح می‌شوند.
از آنجایی که بخش بزرگی از سازمان‌ها و نهادهای اداری ایران، دولتی هستند بنابراین تمرکز بر اصلاح نظام اداره سازمان‌های دولتی است. از سوی دیگر مدیریت دولتی شریان حیاتی حکومت است بنابراین تحول در مدیریت دولتی برای بهبود ظرفیت‌های اداری با هدف اجرای خط‌مشی‌ها و ارائه خدمات عمومی امری لازم و ضروری است. در اصل سوم قانون اساسی، دولت موظف به ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضروری است.
سابقه اصلاح نظام اداری کشور
بحث بهبود نظام‌های مدیریتی کشور از ابتدای حیات سیستم اداری نوین تا امروز در راس مشکلات دولت قرار دارد. در دوره‌های گوناگون تاریخی، کوشش‌های زیادی برای بهبود و اصلاح به روش‌های متفاوت صورت گرفته است. برخی از این اصلاحات در طول تاریخ عبارتند از:
اصلاحات عباس‌میرزا
اصلاحات امیرکبیر
تحولات اصلاح‌طلبانه مشیرالدوله
اصلاحات رضاشاه
انقلاب اداری و اصلاحات محمدرضاشاه
پس از انقلاب نیز اصلاح‌طلبی در دستور کار دولت‌ها قرار گرفت بطوریکه دوران ریاست جمهوری دوست‌محمد خاتمی را با عنوان دولت اصلاحات می‌شناسند. حتی بعد از به‌روی کار آمدن این دولت جنبشی به نام «اصلاح‌طلبی» در کشور صورت گرفت و حزبی با نام «اصلاح‌طلبان» شکل گرفت.
به استناد این موارد، یکی از زیرساخت‌های اصلی برای دستیابی به توسعه کشور، اصلاح نظام اداری است. در این راستا، باید زیرساخت‌های  اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و حتی اقلیمی برای چنین اصلاحاتی در نظر گرفته شود. دستیابی به این هدف آرمانی نیازمند داشتند نگاهی فرازمانی و فرامکانی برای دستیابی به پیشرفت است.
نظام اداری و فساد
به گواه مطالعات متعدد و تجربیات دهه‌های اخیر، یکی از مهم‌ترین موانع توسعه در کشورهای در حال توسعه، فساد اقتصادی است. فساد از طروق مختلف بر سر راه توسعه کشورها مانع ایجاد می‌کند و منجر به عدم موفقیت برنامه‌های توسعه می‌شود. کاهش سرمایه‌گذاری، کاهش رشد اقتصادی، کاهش سرمایه اجتماعی، افزایش نابرابری و فاصله طبقاتی و … از جمله آثار فساد اقتصادی هستند که موجب ناکامی کشورها در تحقق توسعه می‌شوند.
فساد یک پدیده چند بعدی و با علل و ریشه‌های متنوع در حوزه‌های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی است. لذا شکل‌گیری آن دلایل و ریشه‌های مختلف و متنوعی دارد. یکی ازمهم‌ترین بسترهای شکل‌گیری فساد در تمام کشورها، نظام اداری آنها است. نظام اداری همان جایی است که فساد درآن رخ می‌دهد و رشد و گسترش می‌یابد. تحقیقات و پژوهش‌های مختلف نشان داده است که تعداد کارکنان بخش دولتی (که عمدتا در نظام اداری مشغول فعالیت هستند)، میزان حقوق و دستمزد کارکنان، میزان اختیارات کارکنان نظام اداری و … رابطه معناداری با فساد اقتصادی دارند.
بنابراین اگر نظام اداری یک نظام کارا، چابک، کوچک نظارت‌پذیر و … باشد فساد امکان تحقق نمی‌یابد و یا به حداقل ممکن می‌رسد. اما اگر در کشوری نظام اداری گسترده و عریض و طویل، بدون نظارت‌های لازم، با بروکراسی‌های پیچیده وجود داشته باشد، فساد به راحتی شکل خواهد گرفت. همچنین اندازه دولت که رابطه مستقیمی با اندازه نظام اداری دارد و نیز میزان خدمات غیرحضوری و الکترونیکی که منجر به کاهش اندازه نظام اداری می‌شود نیز بر میزان فساد اقتصادی در جامعه موثر هستند.
متاسفانه کشور ما از منظر فساد وضعیت مناسبی ندارد و گزارش‌های مختلف و شاخص‌های بین‌المللی موید وجود فساد اقتصادی نسبتا بالا در کشور هستند. یکی از دلایل این میزان فساد، می‌تواند کمیت و کیفیت نظام اداری ما باشد که نظامی گسترده، فرتوت، دولتی، بدون نظارت و … است. اکنون با گذشت عمر طولانی از اقتصاد دولتی و نفتی در ایران، یک نظام اداری گسترده، ناکارا و فرسوده شکل گرفته است که دارای ویژگی‌هایی همچون تعداد بالای کارمندان و سازمان‌ها، حجم بالای قوانین و بروکراسی‌های پیچیده، نظارت‌ناپذیر، حجم پایین خدمات غیرحضوری و … است. این ویژگی‌ها نیز همگی در راستای شکل‌گیری و تقویت فساد اقتصادی هستند.
بنابراین نظام اداری در کشور ما تبدیل به یکی از بسترهای اصلی شکل‌گیری فساد شده است و از این طریق بر سر راه توسعه مانع ایجاد کرده است. برای دستیابی به توسعه چاره‌ای جز مبارزه عملی با فساد وجود ندارد و برای مبارزه با فساد باید ریشه‌ها و بسترهای آن را از بین برد. تا زمانی که بسترهای فساد از بین نرود مبارزه با مصادیق فساد و متخلفان چندان ستاوردی نخواهد داشت. بنابراین اصلاح نظام اداری به‌عنوان یکی از بستر‌های فساد باید در دستور کار کشور قرار گیرد.
نظام اداری و فضای کسب و کار
یکی از مشکلات دیرینه اقتصاد ایران نامناسب بودن فضای کسب و کار است. مشکلی که باعث ایجاد مانع بر سر راه کارآفرینان و تولیدکنندگان در حوزه‌های مختلف می‌شود. انرژی آنها را هدر، هزینه‌هایشان را افزایش و حتی منجر به شکست فعالیت اقتصادی آنها می‌شود. فضای کسب و کار در ایران به اندازه‌ای نامناسب است که در گزارش‌های بین‌المللی همواره رتبه‌ای سه رقمی داشته‌ایم و هیچ‌گاه به صد کشور اول جهان نیز راه پیدا نکرده‌ایم. علیرغم انکه در سال‌های اخیر برنامه‌های مختلفی برای بهبود فضای کسب و کار تدوین و اجرا شده است اما هنوز دستاورد قابل توجهی بدست نیامده است.
عوامل مختلفی بر فضای کسب و کار و بهود آن موثر هستند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل فضای نامناسب کسب و کار در ایران، همین نظام اداری ناکارا و فرسوده است. نظامی که با بروکراسی‌ زیاد، تعدد قوانین و مجوز‌ها، عدم چابکی و زمان‌بر بودن فرآیندها و فساد همراه شده است. برای اثبات این مدعا نگاهی به شاخص جهانی سهولت فضای کسب‌ و کار که یک شاخص بین‌المللی و مورد وفاق همگان است داشته باشیم.
شاخص فضای کسب و کار بر اساس 10 زیرشاخص، آغاز کسب‌وکار، دریافت مجوز ساخت و ساز، هزینه دریافت اشتراک برق توسط شرکت‌ها، ثبت دارایی‌ها، کسب اعتبارات یا دریافت وام، حمایت از سرمایه‌گذاران، پرداخت مالیات، تجارت کالا در جهان، سهولت اجرای قراردادها و ورشکستگی و تعطیلی شرکت‌ها محاسبه می‌شود. ناگفته پیداست که بسیاری از این زیرشاخص‌ها به طور مستقیم به نظام اداری کشور مرتبط هستند. اگر نظام اداری چابک و کارا باشد موارد فوق براحتی محقق خواهند شد و فضای کسب و کار برای کارآفرینان مناسب خواهد بود. اما اگر نظام اداری مناسب نباشد موارد فوق دچار اخلال خواهند شد.
بنابراین نظام اداری دارای تاثیر مستقیم بر فضای کسب و کار در کشور است و از این طریق می‌تواند به توسعه کشور کمک و یا مانع آن شود. نظام اداری کارا منجر به بهبود فضای کسب و کار و رونق فعالیت‌های تولیدی و کارآفرینانه می‌شود و از این طریق بسترساز توسعه کشور خواهد شد. فضای نامناسب کسب و کار نیز می‌تواند فعالیت‌های تولیدی را دچار مشکل و با سود و بازدهی انها را کاهش دهد و از این طریق مانع توسعه کشور شود. اتفاقی که تا اندازه زیادی در کشور ما رخ داده و شاهد آن بوده‌ایم که نظام اداری معیوب باعث نامناسب شدن فضای کسب و کار و ایجاد مشکل برای کارآفرینان و تولیدکنندگان شده و از این طرق بر سر راه توسعه کشور مانع‌تراشی کرده است.
اخلال در برنامه‌های توسعه
برنامه‌ریزی توسعه در ایران سابقه‌ای حدود هفتاد ساله دارد و برنامه‌های متعدد و متنوعی چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن در کشور تدوین و اجرا شده است. علاوه بر بیش از ده برنامه جامع توسعه، برنامه‌های بی‌شماری در حوزه‌های مختلف بصورت کوتاه‌مدت و میان‌مدت طراحی و اجرا شده‌اند. اما متاسفانه اکثر آنها ناموفق بوده‌اند و نتواتسه‌اند به بخش قابل توجهی از اهداف اصلی خود دست پیدا کنند. حداقل درمورد برنامه‌های توسعه این اجماع وجود دارد که به جز موراد خاص همه این برنامه‌ها ناموفق بوده‌اند و راه به جای نبرده‌اند.
چرایی شکست برنامه‌های دولت‌ها برای توسعه کشور نیاز به بررسی جامع و دقیقی دارد. اما انچه مشخص است این است که این شکست دلایل مختلفی دارد که باید آنها را در حوزه‌های مختلف مورد بررسی قرار داد. به نظر می‌رسد یکی از دلایل آن، ساختار اداری کشور باشد. این ساختار با توجه به ویژگی‌هایی که برای آن ذکر شد تبدیل به مانعی بر سر راه اقدامات و برنامه‌های دولت‌ها شده است. نظام اداری بر سر  راه اجرای برنامه‌ها آنقدر مانع ایجاد می‌کند که یا اثر و کارایی برنامه بسیار کاهش می‌یابد یا به کلی به اهداف خود دست پیدا نمی‌کند. به زبان ساده نظام اداری با پیچ و خم‌های فراوان خود، ترمزی برای برنامه‌های دولت شده است.
تصویب آئین‌نامه‌ها و مقررات بسیار دشوار و کند پیش می‌رود، فساد و تخلفات مختلف آثار مثبت برنامه‌ها را کاهش می‌دهد، عدم مشارکت فعال کارکنان و سازمان‌ها در اجرای برنامه‌ها، آنها را مختل می‌کند، ضعف علمی و تجربی کارکنان از کیفیت برنامه‌ها در مرحله تدوین برنامه می‌کاهد. اینها نمونه‌ای از مصادیق ایجاد اخلال نظام اداری در اجرای برنامه‌های دولت است. این نظام از این کانال‌ها اجازه نمی‌دهد برنامه‌های توسعه اعم از برنامه‌های جامع و کوتاه مدت به اهداف خود دست پیدا کنند و دولت‌ها را از دستیابی به اهداف خود ناتوان می‌کند. بنابراین بخشی از شکست برنامه‌های دولت‌ها را باید بخاطر ساختار اداری کشور دانست.
نبود اطلاعات و کاهش شفافیت
مطالعات و پژوهش‌های انجام شده در دهه‌های اخیر نشان داده است که شفافیت یکی از الزامات مهم توسعه است و بدون شفافیت نمی‌توان به تحقق توسعه امید داشت. افکار عمومی نیز به شفافیت حساس شده‌اند و ایجاد شفافیت تبدیل به مطالبه‌ای عمومی در بسیاری از کشورها شده است. بنابراین برای دستیابی به توسعه در کشور باید به سوی ایجاد شفافیت حرکت کرد و ساختارها و نهادهای کاهنده شفافیت را اصلاح کرد.
انتشار آمار و اطلاعات دقیق و به‌هنگام و نیز قوانین و مقررات روشن و دقیق از جمله مهم‌ترین ارکان شفافیت در جامعه هستند. هر چه این دو بیشتر باشند شفافیت در جامعه بیشتر  و گسترده‌تر خواهد بود. این دو بسیار به نوع ساختار و نظام اداری کشورها وابسته هستند و به نوعی می‌توان گفت خروجی نظام اداری کشورها هستند. در کشور ما نظام اداری به نحوی شکل گرفته است که بسیاری از قوانین و آئین‌نامه‌های آن روشن و در دسترس عموم نیستند و یا قابل تفسیر و برداشت‌های مجریان هستند. انتشار آمار و اطلاعات نیز بصورت ناقص و بسیار کند انجام می‌شود.
آمار شاخص‌ها و متغیرهای کلان اقتصادی که از اولین و ضرور‌ی‌ترین شاخص‌هایی هستند که باید منتشر شوند کاملا دیر و بعضا ناقص و نامنظم منتشر می‌شوند. بسیاری از دیگر داده‌ها و امارهای اقتصادی نیز در دسترس عموم قرار ندارند. در این شرایط عملکرد اقتصادی کشور شفاف نیست و امکان بررسی و تحلیل دقیق آن برای کارشناسان و مدیران کشور وجود ندارد. این نمونه‌ای از عدم شفافیت است که در اقتصاد وجود دارد و به نوعی زاییده نظام اداری کشور است. این مثال کوچکی بود برای تاثیرگذاری نظام اداری بر شفافیت و تاثیرآن بر توسعه کشور.
در سطح کلان نیز نظام اداری به طروق مختلف به کاهش شفافیت کمک می‌کند. در واقع نظام اداری ایران با ویژگی‌های خاصی که دارد انتشار عمومی اطلاعات را مختل کرده است و از این طریق بر سر راه توسعه کشور مانع ایجاد کرده است. لذا یکی از دلایل و ریشه‌های شفافیت پایین در کشور و نبود اطلاعات و آمار کافی، ساختار اداری کشور است. برای افزایش شفافیت و دستیابی به توسعه، باید ساختار اداری کشور را اصلاح کرد و ویژگی‌های این ساختار را که باعث کاهش شفافیت می‌شود برطرف کرد.
هزینه دولت و از کارکردافتادگی بودجه
اصولا بودجه یکی از ابزارهای مهم سیاست‌گذاری دولت است که می‌تواند نقش مهمی در دستیابی دولت به اهداف اقتصادی آن داشته باشد. بودجه را باید فراتر از یک سند مالی کوتاه‌مدت دانست و به نقش آن در اعمال سیاست‌های اقتصادی توجه ویژه کرد. این در حالی است که به دلایل مختلفی بودجه در ایران از کارکرد اصلی خود خارج شده است و امکان نقش‌آفرینی در رشد و توسعه کشور را از دست داده است. نمود بارز این موضوع در بودجه عمرانی است که سهم ان روند کاهشی را طی کرده و دولت فرصت اجرای پروژه‌های عمرانی را از دست داده است.
یکی از دلایل این موضوع سهم بالای هزینه‌های جاری و روند رو به رشد این هزینه‌ها است. بطوریکه اکنون بخش عمده بودجه کشور صرف مخارج جاری می‌شود و در عمل بودجه چندانی برای فعالیت‌ها عمرانی باقی نمی‌ماند. به عقیده برخی کارشناسان و مدیران، کشور ما گران اداره می‌شود و هزینه‌های اداره کشور بسیار بالا است. شاید مهم‌ترین دلیل گران اداره شدن کشور، نظام اداری و ساختارهای اداری ان باشد. زیرا بودجه جاری کشور عمدتا صرف این نظام اداری و مخارج مورد نیاز آن می‌شود. این ساختار به گونه‌ای رشد یافته است که حقوق و مزایای کارکنان، تبدیل به یکی از مخارج اصلی دولت شده است.
بنابراین بودجه در ایران کارکرد سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی را از دست داده است و دیگر ابزاری در دست دولت نیست. بودجه ایران به زبان ساده این است که دولت از فروش نفت و دریافت مالیات درآمد کسب و آن را صرف پرداخت انواع یارانه‌ها و حقوق و مزایای کارکنان کند. طبیعی است که چنین بودجه‌ای کوچک‌ترین نقش توسعه‌ای نخواهد داشت و صرفا دخل و خرج روزمره دولت را نشان می‌دهد. برای بازگشت نقش توسعه‌ای به بودجه باید برای اصلاح هزینه‌های دولت برنامه‌ریزی و اقدام کرد. مهم‌ترین راهکار اصلاح این هزینه‌ها تغییر در هزینه‌های جاری از طریق اصلاح نظام اداری کشور است.