کارشکنی یک عضو دائم شورای امنیت می‌تواند اجرای کامل اسنپ‌بک را ناکام بگذارد

 بازگشت این تحریم‌ها ضمن زیر سوال بردن قواعد دیپلماتیک در روابط بین‌الملل، کارایی قوانین حقوقی را هم در نظام بین‌الملل با تردیدهای جدی مواجه کرده است. غیرقانونی بودن بازگشت تحریم‌ها علیه ایران و دلایل درستی این گزاره، موضوعی بود که در کنار دیگر استدلال‌های حقوقی درباره فعال‌سازی اسنپ‌بک «محسن عبداللهی» استاد حقوق بین‌الملل و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی تهران می گوید:بازگشت قطعنامه‌ها و فعال شدن اسنپ‌بک در حقوق بین‌الملل سابقه چندانی ندارد؛ می‌توان گفت موضوعی منحصر به‌فرد است که در آن تعدادی از دولت‌ها، از جمله اعضای دائم شورای امنیت به همراه آلمان، توافقی را برای لغو قطعنامه‌های شورا منعقد کرده‌اند. منظور اینجا، برجام است.
به طور معمول، شورای امنیت صلاحیت انحصاری دارد تا درباره وضع قطعنامه‌های تحریمی یا لغو آن‌ها تصمیم‌گیری کند. بنابراین در حقوق بین‌الملل سابقه‌ای وجود ندارد که اعضای شورای امنیت با یک دولتِ تحت تحریم، توافق‌نامه‌ای برای لغو تحریم‌ها امضا کرده باشند. از این رو، با موضوعی مواجه هستیم که در حقوق بین‌الملل پیشینه روشنی ندارد و قواعد مشخصی نیز برای آن تعریف نشده است. با این حال، بر اساس اصول و قواعد حقوق بین‌الملل، مقررات منشور ملل متحد و متن برجام می‌توان به این پرسش پاسخ داد.
به موجب برجام توافق شده بود که پس از گذشت ۱۰ سال، اجرای شش قطعنامه شورای امنیت متوقف شود. یعنی به قول قطعنامه ۲۲۳۱، این ۶ قطعنامه « terminate» شده یا متوقف شوند. همچنین در برجام مقرر شده بود که اگر در طول این ۱۰ سال، دبیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به این نتیجه برسد که برنامه هسته‌ای ایران کاملاً شفاف و بدون ابهام است، می‌تواند حتی پیش از پایان این مدت گزارشی ارائه دهد و توقف اجرای قطعنامه‌ها را دائمی کند و ۶ قطعنامه برای همیشه دائمی شوند.
از سوی دیگر، اگر تا پایان ۱۰ سال هیچ‌یک از اعضای شورای امنیت شکایت جدی علیه ایران مطرح نمی‌کردند، این قطعنامه‌ها به طور کامل لغو می‌شد. مگر اینکه یکی از اعضا گزارشی ارائه می‌داد و ادعا می‌کرد که ایران تعهدات خود را به‌طور جدی رعایت نکرده است.
در سال ۲۰۱۸ (سال سوم اجرای برجام)، دولت ترامپ از برجام خارج شد. متعاقب آن، ایران به استناد مقررات برجام، به‌ویژه بندهای ۲۶ یا ۳۶، بخشی از تعهدات خود را تعلیق کرد. هدف ایران از این اقدام، استفاده از برجام برای ایجاد توازن در تعهدات بود؛ زیرا با خروج آمریکا از برجام، ایران از بسیاری از مزایای توافق برجام محروم مانده بود.
متعاقب این اقدام دولت‌های اروپایی، از یک سو مدعی شدند که ایران تعهدات خود را انجام نمی‌دهد و از سوی دیگر تلاش کردند با ارائه پیشنهادهایی، ایران را به ماندن در برجام ترغیب کنند تا به‌دلیل خروج آمریکا، از توافق خارج نشود. اما این پیشنهادها هرگز عملی نشد و نهایتاً دولت ایران حدود یک سال پس از خروج آمریکا بخشی از تعهدات خود را تعلیق کرد.
برای نمونه، تولید سوخت بالای سه و نیم درصد و افزایش ذخایر اورانیوم، یا نصب سانتریفیوژهای نسل بالاتر که در برجام برای ایران ممنوع بود، در همین چارچوب رخ داد.
ایران این اقدامات را نه به‌عنوان نقض، بلکه در قالب استفاده از حقوق مندرج در برجام برای متوازن‌سازی تعهدات انجام داد. در مقابل، دولت‌های اروپایی این اقدامات را نقض برجام قلمداد و روند شکایت از ایران را آغاز کردند. در سال ۲۰۲۰ این روند به دلیل خروج آمریکا به نتیجه نرسید؛ از سوی دیگر شورای امنیت آیین‌نامه‌های لازم برای طی مراحل حل‌وفصل اختلافات را تصویب نکرد و در عمل این مراحل اجرا نشد.
به همین دلیل، دولت‌های اروپایی به جای پیگیری فوری، منتظر ماندند تا به سال پایانی برجام برسیم؛ سالی که ایران قرار بود به‌طور کامل از شر تحریم‌های شورای امنیت رها شود. در این مقطع، آن‌ها همسو با سیاست‌های دولت ترامپ، موضوع مکانیسم اسنپ‌بک را مطرح کردند.
نکته اساسی این است که استناد به مکانیسم اسنپ‌بک که این عنوان در برجام وجود ندارد، مستلزم طی مراحلی است که در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام بیان شده است که این مراحل آیینی است. به موجب حقوق بین‌الملل هر دولتی که بخواهد علیه دولت دیگری دعوا یا شکایتی مطرح کند، باید قواعد آیینی را رعایت نماید. از جمله این قواعد، لزوم مذاکره و رایزنی پیش از اقدام رسمی است.
اگر به مقررات پیش‌بینی‌شده در برجام نگاه کنیم، مشاهده می‌کنیم که این سازوکارها برای مشورت و رایزنی میان دولت‌های اروپایی و ایران صریحاً طراحی و پیش‌بینی شده‌اند. دولت‌های اروپایی که در سال ۲۰۲۰ از آن مکانیسم ناامید شده بودند (نه به دلیل رفتار ایران، بلکه به دلیل خروج ایالات متحده از برجام) به هیچ‌وجه روند صحیح را طی نکردند. برعکس، آنان با استناد به بند ۱۱، قطعنامه ۲۲۳۱ ادعای فعال‌سازی «مکانیسم ماشه» را مطرح کردند.
صحنه‌آرایی سیاسی در شورا نقشی اساسی
در تعیین وضعیت نهایی خواهد داشت
ایران، چین و روسیه در شورای امنیت هم استدلال حقوقی و هم ابزار سیاسی در اختیار دارند تا در برابر این اقدام مقاومت کنند. به همین دلیل است که جمهوری اسلامی ایران نیز تاکید می‌کند که اسنپ‌بک به‌طور قانونی فعال نشده است. بنابراین باید توجه داشت که تعاملات در شورای امنیت لزوما حقوقی نیستند و بیش از آن جنبه سیاسی دارند.
بخش دوم پاسخ به پرسش شما این است که قطعنامه‌های شورای امنیت برای اجرا نیازمند آیین‌های اجرایی و سازوکارهای مشخص هستند. از جمله، تشکیل «پنل کارشناسان» و همچنین «کمیته‌های نظارتی» که سابقاً به موجب قطعنامه ۱۳۷۳ درباره ایران ایجاد شده بودند. اما در حال حاضر چنین کمیته‌ای وجود ندارد. بنابراین، این پرسش مطرح است؛ حتی اگر به ادعای طرف‌های غربی قطعنامه‌ها احیا شده باشند، با چه سازوکاری می‌خواهند اجرای آن‌ها را رصد کنند؟
در حقوق بین‌الملل پیشینه‌ای وجود دارد که هرگاه یک یا چند دولت عضو دائم شورای امنیت با قطعنامه‌های تحریمی مخالفت کنند، می‌توانند آن‌ها را نادیده بگیرند. این دولت‌ها قدرت‌های بزرگ جهان هستند و عملاً توان جلوگیری از اجرای چنین قطعنامه‌هایی را دارند، حتی اگر اقدامشان از منظر حقوقی غیرقانونی تلقی شود.
اجرای این قطعنامه‌ها مستلزم تصمیم‌گیری مجدد شورای امنیت برای احیای نهادهای اجرایی است. روشن است که این تصمیم‌گیری تابع مکانیسم رأی‌گیری در شورا خواهد بود، و در این مرحله دولت‌های مخالف، به‌ویژه روسیه و چین به‌عنوان اعضای دائم مخالفت خود را ابراز خواهند کرد.
همان‌طور که نماینده روسیه در یکی از جلسات شورای امنیت به صراحت اعلام کرد که ما با این روند مخالف هستیم و مانع اجرای آن خواهیم شد. در حقوق بین‌الملل نیز سابقه وجود دارد که مخالفت اعضای دائم، عملا اجرای قطعنامه‌ها را متوقف کرده است.
بنابراین، نمایندگان روسیه و چین هم استدلال‌های حقوقی دارند و هم فرصت‌های سیاسی برای جلوگیری یا تضعیف اجرای این قطعنامه‌ها. نباید فراموش کرد که در ماه اکتبر، ریاست شورای امنیت بر عهده روسیه خواهد بود و باید وضعیت اختتام این قطعنامه‌ها را اعلام کند، این امکان وجود دارد که رئیس شورا در این دوره بیانیه‌ای مغایر با ادعای طرف‌های غربی صادر کند. به همین دلیل است که صحنه‌آرایی سیاسی در شورا نقشی اساسی در تعیین وضعیت نهایی خواهد داشت.
حتی اگر فرض کنیم که این تحریم‌ها به‌طور غیرقانونی عملیاتی شده باشند، می‌توان با صراحت استدلال کرد که مطمئناً در اجرا مشابه سال‌های پیش از برجام قابل پیگیری نخواهند بود. چرا؟ زیرا نهادهای اجرایی، همچون کمیته‌ها، هیئت کارشناسان و کمیته اجرایی ۱۳۷۳ دیگر وجود ندارند و احیای آن‌ها کاری دشوار است. اگر یک دولت عضو دائم شورای امنیت بخواهد در مسیر اجرای این قطعنامه‌ها کارشکنی کند، راه‌های متعددی در اختیار دارد.
برای نمونه، می‌توان به رفتار دولت بریتانیا در نادیده گرفتن قطعنامه‌های شورای امنیت درباره نامیبیا علیه دولت آپارتاید آفریقای جنوبی در دهه ۱۹۷۰ و اوایل دهه ۱۹۸۰ اشاره کرد. در دوران آپارتاید، شورای امنیت قطعنامه‌های متعددی علیه رژیم آپارتایدی آفریقای جنوبی در خصوص رفتارش علیه سرزمین نامیبیا (که هنوز استقلال نیافته بود) تصویب کرده بود. اما دولت بریتانیا، به‌عنوان متحد آفریقای جنوبی، عملاً اجرای این قطعنامه‌ها را خنثی و تحریم‌ها را نادیده گرفت. همین امر باعث شد که رژیم آپارتاید تا میانه‌های دهه ۱۹۸۰ میلادی به حیات خود ادامه دهد.
در نتیجه، شورای امنیت در سال ۱۹۶۹ یا ۱۹۷۰ از دیوان بین‌المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی کرد. یکی از پرسش‌های اصلی این بود که آیا قطعنامه‌های شورای امنیت در چنین شرایطی اعتبار دارند یا خیر، زیرا یکی از اعضای دائم شورا عملاً آن‌ها را نادیده می‌گرفت.
هدف از ذکر این سابقه آن است که نشان داده شود در حقوق بین‌الملل پیشینه‌ای وجود دارد که هرگاه یک یا چند دولت عضو دائم شورای امنیت با قطعنامه‌های تحریمی مخالفت کنند، می‌توانند آن‌ها را نادیده بگیرند. این دولت‌ها قدرت‌های بزرگ جهان هستند و عملاً توان جلوگیری از اجرای چنین قطعنامه‌هایی را دارند، حتی اگر اقدامشان از منظر حقوقی غیرقانونی تلقی شود. در مورد ایران نیز، همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، استدلال‌های حقوقی در اختیار دو دولت چین و روسیه قرار دارد که می‌توانند با اتکا به آن‌ها در برابر این قطعنامه‌ها سرپیچی کرده و مانع از اجرای آن‌ها شوند.