«نگاه تحولی» به بودجه راه کاهش تورم در 1401

  هدایت صناعی مقدم- همواره در آغاز کار دولت‌ها، بار سنگینی از مسئولیت‌ها و وظایف از دولتی به دولت دیگر منتقل می‌شود. بخش سنگینی از این بار متوجه تعهداتی است که در گذشته ایجاد شده و حتی گاهی هزینه گزافی برای آن پرداخت شده است و حالا باید دولت جدید آن را به سرانجام برساند و یا حداقل با وضعیت مطلوب‌تری تحویل دولت بعدی دهد.
یکی از اساسی‌ترین مشکلاتی که دولت‌ها در این چند دهه با آن دست و پنجه نرم کرده‌اند بدهی انباشته شده و کسری بودجه بوده است. تا جایی که پیش بینی‌ می‌شود اقتصاد ایران تا ۳۵۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه داشته باشد. اما مسئولیت دولت جدید در این‌باره چیست؟ آیا باید این موضوع را به حال خود رها کرد و به انجام امور روزمره و تلاش برای تامین هزینه‌های جاری پرداخت و یا وقت آن رسیده است که با اصلاح ساختاری، گامی نو در جهت رویکرد بودجه‌نویسی دولت و مجلس برداشت؟ و حالا سوال این است که رسالت دولت سیزدهم در این بین چه خواهد بود؟
حالا نخستین بودجه دولت سیزدهم در ماه‌های آینده تقدیم مجلس خواهد شد؛ بودجه‌ای که گفته می‌شود قرار است بدون کسری باشد. راه حل دولت برای بودجه‌ای بدون کسری و تورم چیست؟
پاییز فصل پرکاری برای دولت‌ها و به‌طور خاص، سازمان برنامه و بودجه است زیرا براساس قانون، دولت باید تا نیمه آذر هر ماه، لایحه بودجه سال آینده را به مجلس تقدیم کند. بودجه به ‌عنوان سند دخل و خرج دولت، یکی از اسناد مالی مهم کشور است که بر متغیرهای اقتصادی همچون تورم، تأثیرگذار است و همچنین از آن‌ها تأثیر می‌پذیرد. مسعود میرکاظمی رئیس سازمان برنامه و بودجه در اظهار نظرهای اخیر خود، رویکرد دولت سیزدهم به بودجه را نشان داده است. به گفته وی، نگاه دولت به بودجه 1401 «نگاه تحولی» است. رئیس سازمان برنامه و بودجه بر این باور است که در سال‌های گذشته به دلیل کسری بودجه و محقق نشدن درآمدها، برنامه‌ها خلق پول افسار گسیخته اتفاق افتاده و به همین دلیل، تورم بالایی بر اقتصاد کشور تحمیل شده است.
حال پرسش اینجاست که دولت چگونه می‌تواند از مسیر سیاست‌هایی که در بودجه پیش می‌گیرد، نه تنها تورم را تشدید نکند، بلکه به بخشی از برنامه کاهش تورم تبدیل شود؟ مهم‌ترین دلیل تورم‌زایی، کسری بودجه ساختاری در ایران است. سیاست کسری بودجه یکی از سیاست‌های شناخته شده اقتصادی است که در برخی از دوره‌ها و برخی از کشورها قابل تجویز است. با این حال از آنجایی که کسری بودجه در کشور ما نه به صورت یک سیاست اقتصادی مؤثر، بلکه به دلیل بی‌انضباطی مالی دولت به یک مشکل ساختاری در اقتصاد تبدیل شده، آثار منفی همچون تورم‌زایی و تشدید تورم را به همراه داشته است.
  بودجه‌نویسی باید تخصصی‌تر و بودجه هم باید واقعی‌تر شود
شهریورماه بود که سخنگوی شورای نگهبان در جلسه آموزشی دبیران کمیسیون‌های تخصصی مجلس با موضوع ایرادات پرتکرار لوایح بودجه بر واقعی‌تر نمودن بودجه و تخصصی‌تر شدن بودجه‌نویسی تاکید کرد.
هادی طحان نظیف سخنگوی شورای نگهبان در این نشست طی سخنانی گفت: این نشست‌ها به تقویت بعد کارشناسی مصوبات تقنینی می‌انجامد و امیدواریم با تعاملاتی که در چنین جلسات پدید می‌آید، فرآیند قانون‌گذاری تسریع گردد و برخی از رفت و برگشت‌های مصوبات میان مجلس و شورای نگهبان کاهش یابد. وی با بیان اینکه فرآیند قانون‌گذاری، نیازمند تامل و تدقیق است، افزود: وقتی نمایندگان مردم در مجلس، ضرورتی را برای قانون‌گذاری تشخیص دادند، باید بدنه کارشناسی مجلس با یادآوری رویه‌ها و اصول شکلی و ماهوی قانون گذاری و همچنین اشکالات احتمالی، به تسریع در این فرآیند کمک کنند. لذا این جلسات برای جلوگیری از طولانی‌شدن فرآیند قانون‌گذاری و بهبود این فرآیند مؤثر است برای نمونه اشکالاتی مانند اشکالات ناظر به اصول ۱۵، ۷۵ و ۸۵ که از سوی شورای نگهبان مورد ایراد قرار می‌گیرند، از این جنس هستند.سخنگوی شورای نگهبان در تشریح اصل ۵۲ قانون اساسی و مفهوم بودجه گفت: بودجه یک تخمین، برآورد و پیش بینی منطقی از درآمدها و هزینه‌های یک سال است. در واقع در بودجه‌نویسی، عبارتی که بیانگر قطعیت در برآورد هزینه و درآمد باشد، نداریم؛ آنچه هست درآمد احتمالی و به تبع آن، هزینه‌کرد است.
وی در ادامه به برخی رویه‌های اشتباه در بودجه‌نویسی اشاره کرد:
- در قانون بودجه، نباید احکام غیرمرتبط با بودجه یعنی احکام غیربودجه‌ای را ذکر کرد.
- قانون دائمی را نباید در بودجه اصلاح کرد.
- قانون آزمایشی را نباید در بودجه تمدید کرد.
- در بودجه نباید ایجاد ساختار کرد و یک ساختار و تشکیلات جدید را تشکیل داد.
سخنگوی شورای نگهبان همچنین با تاکید بر بررسی دقیق‌تر جداول و ردیف‌های بودجه افزود: در بررسی بودجه باید به جداول و ردیف‌های بودجه که در بر اساس آن وقایع و اتفاقات اقتصادی رخ می‌دهد، با تدقیق بیشتری توجه نمود چرا که بودجه در اصل یعنی جداول و ردیف‌ها.
وی در ادامه بر واقعی‌تر نمودن بودجه و تخصصی‌تر شدن بودجه‌نویسی تأکید کرد.
طحان نظیف همچنین به بحث مدت‌دار بودن احکام بودجه پرداخت و گفت: گاهی اوقات راه‌حل‌های کوتاه مدت که در تعامل با شورا و مجلس پیشنهاد می‌گردد، به عنوان راه‌حل‌های دائمی تلقی می‌شود.
سخنگوی شورای نگهبان گفت: در یک نظام‌واره منطقی، باید بودجه هم‌راستا با اسناد و قوانینی مثل سند چشم انداز ۲۰ ساله، برنامه ۵ ساله توسعه باشد.
وی در پایان بر اصلاح و روزآمد نمودن قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ به عنوان یک امر مبنایی و اساسی در این خصوص تاکید کرد و به سوالات حاضران در این نشست پاسخ داد.
  کسری بودجه چگونه موجب تورم می‌شود؟
تأمین کسری بودجه از طریق استقراض دولت از بانک مرکزی منجر به تورم و تشدید تورم می‌شود. اقتصاددانان دست‌درازی دولت به منابع بانک مرکزی را برای تأمین کسری بودجه با عنوان «پولی‌سازی کسری بودجه» می‌شناسند. استفاده دولت از منابع شبکه بانکی و به‌طور خاص، بانک‌های دولتی، مسیر غیرمستقیم دولت‌ها برای پولی کردن کسری بودجه است که این مسیر نیز، نتیجه‌ای جز بروز تورم و تشدید تورم برای اقتصاد کلان کشور به همراه ندارد. یکی از راه‌ حل‌هایی که می‌تواند کسری بودجه دولت را بدون آثار تورمی آن تأمین کرد، استفاده از اوراق بدهی است.
هزینه‌های دولت از درآمدهای آن پیشی می‌گیرد، دولت به گروه‌هایی که به آنها تعهد پرداخت دارد، مانند پیمانکاران، بدهکار می‌شود و کسری بودجه اتفاق می‌افتد. اگر اوراقی بر پایه این بدهی‌ها و سایر بدهی‌های دولت منتشر شود، دولت می‌تواند بدهی‌ خود را از طریقی غیر از بانک مرکزی و شبکه بانکی تأمین کند. بنابراین اوراق بدهی، روشی برای تأمین کسری بودجه بدون بروز آثار تورمی است.
برای اینکه اوراق بدهی بتواند به درستی در مسیر تأمین کسری بودجه دولت قرار گیرد، لازم است به دو عامل توجه شود؛ تاریخ سررسید و نرخ.
با توجه به برگزاری چند دوره حراج اوراق بدهی و بررسی رفتار خریداران، به‌نظر می‌رسد سررسیدهای کوتاه‌تر برای خریداران جذاب‌تر هستند. به ‌عنوان مثال با تغییر سررسیدهای ۲ ساله به سررسیدهای یک‌ساله و ۶ ماهه، فروش اوراق بدهی رونق در چند دوره اخیر رونق گرفته، تا جایی که در دو مرحله حراج پایانی شهریورماه، ۲۴ هزار و ۱۴۰ میلیارد تومان اوراق بدهی به فروش رسید که در مقایسه با مراحل قبل، افزایش حدود ۴۳ درصدی را نشان می‌دهد. با این حال، عامل دیگر یعنی نرخ بازدهی اوراق نیز در تأمین کسری بودجه دولت از طریق اوراق، تأثیرگذار است. نرخ‌هایی پایینی که در مقایسه با تورم و نیز در مقایسه با نرخ‌ سایر اوراق قابل معامله با بازار جذابیت نداشته باشد، به حراج‌های بدون متقاضی تبدیل خواهد شد که نمی‌تواند قدمی برای تأمین کسری بودجه دولت بردارد.
  انتقادها به اوراق بدهی
اوراق بدهی یکی از ابزارهای نوپا در ایران برای جبران کسری بودجه دولت بدون مواجهه با پیامدهای منفی آن مانند تورم‌زایی و افزایش تورم است که با دو نقد مواجه می‌شود. یکی از انتقادهای وارد شده به انتشار و فروش اوراق بدهی، افزایش حجم بدهی‌های دولت است. این گروه از منتقدان، هشدار می‌دهند که با فروش اوراق، نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی افزایش خواهد یافت و این موضوع می‌تواند کشور را در معرض بحران بدهی قرار دهد. این در حالی است که موضوع بحران بدهی، به افزایش نسبت بدهی‌های خارجی به تولید ناخالص داخلی اشاره دارد و فروش اوراق به معنای بدهی داخلی است. انتقاد دوم، تأثیری است که اوراق بدهی بر بازار سرمایه و بورس از خود برجا می‌گذارد. این گروه از منتقدان معتقدند اوراق بدهی به‌عنوان رقیب سایر اوراق بهادار وارد بازار سرمایه می‌شود و مانعی برای رشد بورس است؛ آن هم در حالی که با توجه به نرخ اوراق، نمی‌توان تأثیری برای آن بر بورس در نظر گرفت. علاوه بر این، اوراق خود می‌توانند در صورتی که شرایط بازار سرمایه مناسب باشد، به این بازار رونق خواهد داد.
  سیاست تعاملی شفاف
محمد ارباب افضلی، پژوهشگر اقتصاد و بانکداری در همین زمینه گفت: در وهله اول یادمان نرود که سیاست تعاملی سیاستگذار پولی ما بسیار حائز اهمیت است و باید با مردم به طور شفاف صحبت کرده و بدون آنکه آمار و اطلاعاتی حذف شود خیلی راحت هر وضعیتی که در آن هستیم را منتشر کنیم و این وضعیت را برای مردم توضیح دهیم.
وی ادامه داد: از این رو، باید به شهروندان گفته شود که به علل مختلفی همچون کاهش درآمدهای نفتی و یا پیش‌بینی‌های خوشبینانه‌ای که دولت قبل در هنگام بودجه‌نویسی در بحث درآمدهای ناشی از فروش نفت مد نظر قرار داده بود با کسری‌ بودجه مواجه هستیم و به روشنی برای مردم توضیح داده شود که در کوتاه مدت این امر قابل حل نیست و ما ناچار هستیم از آینده با فروش اوراق استقراض کنیم. این کارشناس اقتصادی اضافه کرد: اقتصاددانان مدت‌هاست که می‌گویند که ظرفیت مناسبی در تامین بازار بدهی وجود دارد و نسبت بدهی دولت‌ها به تولید ناخالص داخلی (GDP) که در کشورهای دیگر حتی ارقام بالایی است، در کشور ما خیلی رقم بزرگی نیست و این نشان‌دهنده آن است که ما می‌توانیم این بازار را عمق دهیم. ارباب افضلی تصریح کرد: دولت با نگاه کوتاه‌مدت دو سه ساله باید به نوآوری‌هایی دست بزند و اوراق مشارکت مالی هم به لحاظ سود و هم سررسیدها باید متنوع‌سازی شود. امری که منجر می‌شود که گزینه‌ای در اختیار آحاد اقتصادی قرار بگیرد که هم نقدینگی سرگردان را از بازارهای مالی برای مدتی جمع کند و هم نیاز مالی کوتاه مدت دولت جدید در پوشش هزینه‌های جاری بودجه در سال ۱۴۰۰ و احتمالا سال ۱۴۰۱ رفع کند.
وی افزود: این اقدام در کوتاه مدت برای بودجه باید انجام شود که نیاز به یک سیاست تعاملی شفاف و روشن با آحاد اقتصادی است.
  دولت در اصلاح نظام بودجه نویسی قاطع باشد
این پژوهشگر بانکی با تاکید بر اینکه در نگاه ‌بلندمدت باید به سمتی برویم که نظام بودجه نویسی کشور تغییر کند. اظهار کرد: ممکن است تا قبل از انقلاب اسلامی به شیوه‌ای این نظام نوشته می‌شده است که الان هم با همین منوال پیش می‌رود. وی با ذکر مثالی یادآور شد: برای مثال، همواره سازمان‌های عریض و طویل تقاضای بودجه می‌کنند، بدون توجه به اینکه چگونه این بودجه تامین می‌شود و یا نهادهای حاکمیتی غیرشفاف با چانه‌زنی و لابی همیشگی خود به دنبال گرفتن سهم بیشتر هستند و به دولت فشار می‌آورند. همگی این‌ها در حالی است که درآمدهای دولتی بسیار کاسته شده است. ارباب افضلی ادامه داد: بنابراین، باید نظام بودجه‌نویسی به سمتی برود که بر اساس عملکرد تدوین شود و برای سازمان‌هایی که بودجه را دریافت می‌کند شاخص‌های روشن و شفاف نوشته شود و همه دستگاه‌های کوچک و بزرگ کشور بر اساس اهمیت اولویت‌بندی شود.
این کارشناس اقتصادی تصریح کرد: اگر تمرکز ما بر روی اقتصاد است باید به سازمان‌ها و فعالیت‌های اقتصادی بودجه بیشتر داده شود و سازمان‌های موازی و یا مثلا سازمان‌های عریض و طویلی که کار فرهنگی انجام می‌دهند و متولیان چندگانه دارند، در مراتب بعدی برای دریافت بودجه قرار بگیرند.
وی با بیان اینکه البته دولت برای اجرای همه این موارد راه سختی را در پیش دارد، افزود: بسیاری از افراد با چنین اصلاح رویکردی نسبت به بودجه مخالفت‌های بسیاری خواهند کرد و همه این‌ها بستگی به برخورد و پاسخ قاطع مقام مجریه دارد.
  ضرورت کوچک‌تر شدن دولت برای کاهش هزینه‌ها
این پژوهشگر بانکی یادآور شد: به نظر می‌رسد دیگر وقت آن رسیده است که موضوع کوچک شدن دولت و کم‌تر شدن بودجه دولت هم مطرح شود. چرا که تا زمانی که دولت همچنان عریض و طویل است و با همان ردیف‌های بودجه، نامتناسب با تورم حرکت می‌کند و به کار خود ادامه می‌دهد، موتور دولت بسیار کند و قابلیت‌های آن بسیار محدود می‌شود.
ارباب افضلی با اشاره به شرایط دشواری که پیش روی دولت جدید است، ادامه داد: در چند وقت گذشته در ردیف‌های عمرانی عملا چیزی باقی نمانده است و همگی صرف بودجه‌های جاری شده است و این یعنی سرمایه‌گذاری در بخش دولتی دچار انقباض شده است.
وی یادآور شد: یکی از محرک‌های اصلی رشد اقتصادی در همه جای جهان، سرمایه‌گذاری است و در اقتصاد ایران سهم سرمایه‌گذار دولتی نیر بسیار پررنگ است که در اثر فشار هزینه جاری بودجه سرمایه‌گذاری دولت در بخش‌های زیرساختی کاهش یافته و به خاطر فشاری که وجود دارد، به نوعی این بخش از اقتصاد به نفع هزینه‌های روزمره منقبض شده است.
این پژوهشگر اقتصادی و بانکی در پایان گفت: بنابراین راهکار نهایی و پایه‌ای این است که دولت به صورت نظام‌مند کوچکتر شود و از حوزه متولی بودن به حوزه متصدی بودن هدایت کنیم.
ارباب افضلی با اشاره به سوابق آیت‌الله رئیسی در قوه قضائیه، خاطرنشان کرد: با توجه به سابقه قضایی و حاکمیتی رئیس جمهوری جدید، به نظر من، در موضوع اصلاح نظام بودجه‌نویسی کشور نیاز به پافشاری احساس می‌شود که عدم شفافیت برای دریافت‌کنندگان بودجه برداشته شود و همه چیز را به طور شفاف اعلام کنند و سال‌های بعد دریافت بودجه را منوط به گزارش عملکرد شفاف دستگاه‌ها بر اساس شاخص‌های معتبر کنند تا اگر سازمانی اهداف مدنظر را برآورده نکرده باشد با کاهش بودجه روبرو شود.
وی افزود: البته مطالعات بسیاری در این زمینه وجود دارد که نظام بودجه‌ای شفاف و سلامت محور از چه شاخص‌هایی برخوردار است.